Justafrik

Révision constitutionnelle du 11 juin 2012 : plus de questions en suspens que de réponses.

Par Batibié BENAO

Avocat à la Cour

La Constitution du 11 juin 1991 a eu 21 ans le 11 juin 2012. C’est à ce 21ème anniversaire aussi qu’elle a subi sa septième révision. En rappel, la constitution avait été déjà révisée le 27 janvier 1997 , le 11 avril 2000 , le 22 janvier 2009 , le 30 avril 2009 et le 18 mai 2012 . Si le pays a connu une certaine « stabilité » politique depuis 1991, la constitution a subi, elle, de véritables tribulations, des plus pertinentes aux plus impertinentes.

L’espérance de vie ou plutôt de révision de modification de la constitution aura été de trois (03) ans, et c’est du bien mauvais constitutionnalisme en soi. En attendant, de revenir dans les prochaines éditions sur la portée de fond de cette énième révision, il s’agit ici de faire le point des « nouveautés » apportées dans la version révisée de la Constitution (1) et d’ouvrir la réflexion sur certains aspects juridiques qui semblent rester en suspens, du point de vue des implications de cette révision (2).

1- Les « nouveautés » issues de la révision constitutionnelle du 11 juin 2012…

Il faut prévenir que l’on ne saurait être exhaustif dans ce bref commentaire du texte non encore promulgué. A la lecture de la loi issue de l’adoption de l’Assemblée Nationale, l’on peut noter deux types de nouveautés : les unes sont des créations (a) et les autres sont des modifications (b).

a- Des nouveautés-créations

Les « nouveautés-créations » sont contenues d’abord dans le préambule. Celui-ci s’est vu renforcé par l’introduction et la prise en compte de considérations relatives à la chefferie coutumière et traditionnelle, à la problématique du genre et l’inclusion de certaines « valeurs républicaines ». Plus précisément, en ce qui concerne ces valeurs républicaines, le constituant se dit « déterminé à promouvoir l’intégrité, la probité, la transparence, l’impartialité et l’obligation de rendre compte comme valeurs républicaines et éthiques propres à moraliser la vie de la nation ». Il reconnait « la chefferie coutumière et traditionnelle en tant qu’autorité morale dépositaire des coutumes et traditions dans notre société ». Pareillement, il reconnait que « la promotion du genre est un facteur de réalisation de l’égalité de droit entre hommes et femmes au Burkina Faso ». L’on note ensuite des nouveautés-créations dans le dispositif de la Constitution, consistant essentiellement en l’introduction de cinq nouvelles dispositions. Celles-ci portent sur la constitutionnalisation du Médiateur du Faso , du Conseil Supérieur de la Communication et l’amnistie consacrée au profit des anciens chefs d’Etat de 1960 au 11 juin 2012 . b- Les nouveautés-modifications Il s’agit des modifications apportées à des dispositions ou institutions déjà existantes et devenues « nécessaires ». Ainsi, l’on peut noter que cinquante six (56) articles ont été modifiés à ce titre. L’on note à ce sujet, des modifications relatives au pouvoir exécutif. Sont de celles-là, des dispositions spécifiques à la fonction présidentielle, telle la fixation d’un âge plafond de 75 ans à la candidature aux élections du Président du Faso (art. 38), les modalités d’exercice des fonctions de Président du Faso en cas d’empêchement ou de vacance de poste ou de pouvoir (art. 43) et le principe de la nomination d’un Premier Ministre issu de la majorité parlementaire (art. 46). D’autres dispositions concernent les rapports entre l’exécutif et le Parlement, notamment, le principe de consultation du Président du Sénat lorsque le Président du Faso envisage de recourir au référendum ou de dissoudre l’Assemblée Nationale (art. 49 &50), la définition des modalités de communication du Président du Faso avec le Parlement (art.51), l’obligation de requérir l’avis du parlement pour la nomination à certains emplois et fonctions de la haute administration civile et militaire (art. 55), la consultation du Président du Sénat par le Président du Faso en vue de l’exercice des pouvoirs exceptionnels (art 59) et le principe de sanction de la Déclaration de Politique Générale du Premier Ministre par l’Assemblée Nationale (art. 63). Quant aux dispositions relatives au Pouvoir législatif, l’on relève la restauration du bicaméralisme avec la création d’un Sénat en plus de l’Assemblée Nationale, ainsi que la répartition des attributions de ces deux institutions, leurs pouvoirs, leurs fonctionnement, leurs droits et privilèges respectifs (art. 78 à 96). Il doit être souligné la maitrise, désormais, par le parlement de son ordre du jour (art. 118). Naturellement, la définition de la loi a changé et la loi est désormais « une délibération, régulièrement promulguée, du Parlement », ainsi que la détermination de son domaine, la procédure de son adoption (art. 97 à 114, 120 à 123). Enfin, l’on retiendra qu’au titre des modifications concernant le Pouvoir Judiciaire, il y a la création du Tribunal des Conflits (art. 126) définie comme « juridiction de règlement des conflits de compétence entre juridictions » (art.127) en attendant qu’une loi organique vienne fixer sa composition, son organisation, ses attributions et son fonctionnement et la procédure y applicable. Le Président du Faso et son premier Ministre restent les Maitres du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM), respectivement Président et 1er Vice Président, le Président de la Cour de cassation n’en étant que le deuxième Vice-président ( ?) (Art. 132). L’on ne manquera pas de s’interroger sur l’utilité d’une telle vice-présidence qui n’est certainement pas la solution au problème de renforcement de l’indépendance du CSM, telle que décriée par une large opinion somme toute dominante. Il s’agit, en effet, de la « création d’un poste » de deuxième vice-président, comme le mentionne d’ailleurs le Rapport de l’Assemblée sur le projet de loi constitutionnelle, ce qui est loin d’être une préoccupation encore moins une panacée. Enfin, l’on note une modification de la composition du Conseil Constitutionnel, ses attributions, compétences et modalités de saisine. Il passe en effet de dix (10) membres à au moins douze membres, auxquels il faut ajouter les anciens chefs d’Etat qui deviennent membres de droit et à vie, selon toute vraisemblance, puisque le terme de leurs mandats n’est pas enfermé dans une durée et est donc indéfini. Le président du Conseil n’est plus nommé mais il est élu par ses pairs. On retiendra aussi que le Président du Faso, le Président de l’Assemblée Nationale ainsi que le Président du Sénat sont obligées de nommer, parmi les personnalités de leurs choix, au moins un Juriste (art. 153). Outre le Président du Faso, le Premier Ministre, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat pourra saisir le Conseil. Au lieu de un cinquième (1/5ème) des membres de l’Assemblée Nationale comme jadis, c’est désormais un dixième (1/10ème) des membres soit de l’Assemblée, soit du Sénat qui pourra aussi saisir le Conseil à titre principal. (art.157 al. 1). La saisine à titre incident, mais sur renvoi préjudiciel du Conseil d’Etat ou de la Cour de Cassation (art.157 al.2). Le Conseil constitutionnel peut, enfin, s’auto-saisir, s’il le juge nécessaire, pourvu qu’il soit compétent (art. 157 al. 3). En somme, d’un point de vue formel, l’on note que le législateur s’est efforcé le plus souvent de garder l’ordre et la référence des articles du texte, ce qui est une bonne chose en soi. Au fond, certaines des nouveautés exposées plus haut sont critiquables et il faut souhaiter qu’un débat objectif et de haut niveau s’ouvre à ce propos dans les années à venir.

2- … et les interrogations en suspens

La première des interrogations, si l’on se rapporte à l’intérêt manifesté par l’opinion vis-à-vis de cette révision reste évidemment l’amnistie. D’abord, théoriquement, l’amnistie doit revêtir trois caractères. Elle doit être réelle, c’est-à-dire, accordée en raison de la nature des infractions, du but poursuivi par leurs auteurs et de l'époque où elles ont été commises; elle doit être générale, c’est-à-dire s'appliquer aussi bien à des infractions de droit commun qu'à des infractions politiques ou militaires; elle doit être impersonnelle, en ce qu’elle ne désigne pas nommément les personnes qui en bénéficient, mais seulement les infractions amnistiées ou les catégories de délinquants auxquelles elle s'applique. Une lecture de l’article 168.1 de la constitution révisée montre qu’il semble s’écarter de ces exigences théoriques. Cela est perceptible dans la mesure où aucune infraction n’est visée ni dans sa définition ni dans sa nature, et qu’aucune catégorie de délinquants n’est désignée, sauf à considérer que les « chefs d’Etat » de la période référencée sont une catégorie de délinquants en soi, ce qui ne parait pas exact au regard des dispositions pertinentes du code pénal. Mieux, même si elle parait innommée, la loi n’est pas moins personnelle, lorsqu’elle dispose au profit de personne (s) que tout le monde connait nommément. Certes, on peut rétorquer que l’impersonnalité est atteinte dès lors qu’aucun nom n’est cité, mais pareille interprétation peut paraitre hasardeuse. Du point de vue formelle, il est permis même de se demander si l’amnistie peut être consacrée par la constitution, à partir du moment où l’article 101 de la Constitution la range dans le domaine de la loi. D’un point de vue pratique, notamment politique, l’on peut raisonnablement s’interroger sur l’opportunité de l’amnistie accordée aux chefs d’Etat de 1960 au 11 juin 2012. En rappel, les chefs d’Etat de cette période sont au nombre six. Trois d’entre eux ne peuvent être intéressés à cette amnistie, puisqu’étant décédés, une éventuelle action publique aurait été éteinte à leur égard. Restent Saye ZERBO, Jean Baptiste OUEDRAOGO et Blaise COMPAORE. Les deux premiers cités vaquent paisiblement à leurs occupations depuis plus d’une trentaine d’années qu’ils ne sont plus Chefs d’Etat. Une action publique les concernant aujourd’hui est totalement prescrite quelle que soit la nature de l’infraction, sauf bien sûr les crimes du statut de Rome qui ne sont pas prescriptibles. Blaise COMPAORE de son coté, du moins, à travers le porte parole du Gouvernement, affirme ne pas se sentir concerner particulièrement par cette amnistie, puisqu’ « il n’est pas l’objet de poursuites » et n’a rien à se reprocher, à ce qu’il semble. Pourquoi donc une amnistie ? Etait-il vraiment utile ou opportune si chacune des personnes censées être les bénéficiaires prétend ne pas se sentir concernée ? N’y a-t-il pas, au fond, au plan politique ou intellectuel tout court, une déshonnêteté déconcertante ou plutôt une absence de repentir actif ? Vincent ROCA, pourrait répondre- et il a raison- qu’« En dehors du français, il y a une seule langue nationale que la constitution tolère : la langue de bois ! » Chacun sait que Blaise COMPAORE est le bénéficiaire exclusif de cette amnistie. Mais, le Constituant aurait pu s’en passer dans la mesure où l’intéressé prétend ne pas être particulièrement concerné. Une autre interrogation est celle relative au point de savoir justement si la loi d’amnistie peut s’appliquer aux faits du 15 octobre 1987. Sur cette question, il convient d’interroger la loi constitutionnelle. Elle dit exactement, à son article 168.1 qu’ « une amnistie pleine et entière est accordée aux Chefs d’Etat du Burkina Faso pour la période allant de 1960 à la date d’adoption des présentes dispositions ». Il en découle clairement que l’amnistie – qu’elle soit à moitié pleine ou vide- est à accordée aux Chefs d’Etat ès qualité. Son bénéfice ne tient pas à des faits, mais d’abord à une qualité : celle de chef d’Etat. Le 15 Octobre 1987, le Chef d’Etat connu était bien Thomas SANKARA en tout cas, jusqu’à l’intervention de sa mort. Aucune autre personne n’avait revendiqué concurremment et régulièrement cette qualité si bien qu’aucun chef d’Etat, en cette qualité, n’a pu participer ni provoquer la mort de Thomas SANKARA. En tout cas, Blaise COMPAORE n’a acquis cette qualité qu’après la mort de Thomas SANKARA, précisément le 19 octobre 1987, en prenant la tête du Front Populaire. Il en résulte que dans l’hypothèse d’une participation aux faits ayant entrainé la mort de Thomas SANKARA, aucun des chefs d’Etat susnommés ne peut ni ne saurait bénéficier de l’amnistie. Il en est de même de toute infraction qui aurait été commise par les susdits entre 1983 et le 15 octobre 1987, période à laquelle, seul Thomas SANKARA était président, de sorte que les infractions qui auraient été commises en qualité de chef d’Etat ne sont couvertes par l’amnistie qu’à son seul bénéfice et en cette qualité seule. En d’autres termes, l’amnistie couvre les faits commis dès l’instant où la personne est devenue chef d’Etat. A supposer que Thomas SANKARA ait été renversé par un coup d’Etat et que sa mort ne soit intervenue qu’une fois son successeur installé, celui-ci, même s’il avait participé à cette mise à mort, bénéficierait de l’amnistie, du moins a priori. Finalement, on se demande si « la porte de sortie » que certains observateurs voient en cette amnistie est une porte vraiment ouverte ou juste entrebâillée ? A chacun sa réponse, mais rira bien qui risque de rire le dernier… L’autre implication de cette amnistie ès qualité est que, rigoureusement, seuls les actes non détachables de la qualité de chef d’Etat pourront être couverts. Or, il n’est point des attributions d’un Chef d’Etat de porter atteinte à l’intégrité physique ou à la vie des citoyens du pays qu’il dirige, de sorte que de faits pareils, s’ils sont avérés sont parfaitement étrangers à la qualité de chef d’Etat et sont donc détachables. La troisième interrogation est la consécration de la qualité de membres de plein droit et à vie du conseil constitutionnel aux anciens chefs d’Etat. Lors de la préparation de la loi, le Gouvernement avait justifié cette « trouvaille » par le fait que les anciens chefs d’Etat « sont des personnes ressources à associer dans la vie d’une noble institution comme le Conseil Constitutionnel ». Il a été mentionné en plus que « le Burkina Faso n’innove pas, car dans bien de pays, les anciens chefs d’Etat sont membres de droit du Conseil Constitutionnel ». On peut reprocher à cette consécration ainsi qu’à la justification qui la sous- tend, une légèreté évidente. En effet, il n’est évident qu’un ancien chef d’Etat soit plus une personne ressource qu’un ancien professeur d’université de Droit constitutionnel. En outre, le Conseil Constitutionnel, s’il est noble, ne l’est pas plus que les autres institutions de la République. Le Conseil Economique et Social (CES) ou le Sénat, par exemple, ne sont pas moins nobles. Pourquoi alors c’est précisément au Conseil Constitutionnel qu’il faut que ces anciens Chefs d’Etat déposent leurs valises, même quand ils auraient été « déguerpis » la plupart du temps ? L’interrogation va de soi, ce d’autant plus que, pour le Gouvernement, « dans un souci d’inclusion et de réconciliation, l’option prise est de les y admettre sans considération de la nature du régime politique qu’ils ont eu à diriger. » En clair, le Conseil sera obligé d’accueillir en son sein des personnes qui auraient fait un coup de force à la Constitution elle-même, notamment par putsch ou par coup d’Etat. N’est-ce pas une aberration burkinabè ? On peut surtout reprocher à cette « nouveauté » un mimétisme sans discernement. Ce n’est pas parce que dans d’autres pays cela se fait qu’il faut le faire ! L’on sait que la France le fait, mais même là-bas, l’on s’élève encore contre cet « insoutenable paradoxe ». « (…) seule de toutes les démocraties occidentales, la République française fait de ses ex-présidents des membres perpétuels d'une juridiction constitutionnelle. En Italie, par exemple, les présidents de la République au terme de leurs fonctions sont nommés sénateurs à vie. Mais dans une instance juridictionnelle dont la mission première est de juger en droit si des lois votées sont conformes à la Constitution, en quoi la présence à vie des anciens présidents est-elle requise ? » L’on se rend d’autant plus compte de l’aberration burkinabé, lorsque l’on considère les données contextuelles historiques qui ont conduit la France à faire de ses anciens chefs d’Etat des membres du Conseil constitutionnel. « Seule l'histoire explique cette exception, cette bizarrerie française. En 1958, tandis que sous l'autorité du général de Gaulle et la férule de Michel Debré s'élaborait la Constitution de la Ve République, se posa la question très secondaire de la condition faite aux ex-présidents de la République. Le général de Gaulle entendait que le président René Coty, qui l'avait appelé à revenir au pouvoir, bénéficiât d'une condition convenable sous la Ve République. Or la IVe République traitait avec pingrerie ses anciens présidents. Au terme de leur mandat, ils bénéficiaient d'une retraite équivalente à celle d'un conseiller d'Etat. Pareil traitement parut mesquin au général de Gaulle, par ailleurs pour lui-même totalement désintéressé. Il considérait qu'il y avait là pour le président Coty et pour son prédécesseur, Vincent Auriol, une forme d'ingratitude de la République à laquelle il convenait de remédier. Le Comité consultatif constitutionnel proposa donc de nommer les anciens présidents membres à vie du Conseil constitutionnel nouvellement créé. Ainsi, les anciens présidents bénéficieraient d'une fonction très honorable, convenablement rémunérée, et qui ne requerrait qu'une faible activité de leur part, puisque, outre le contentieux des élections nationales, le Conseil constitutionnel ne statuait sur la constitutionnalité des lois que lorsqu'il était saisi par les plus hautes autorités de l'Etat, le président de la République, le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, le premier ministre. Dans la conjoncture politique de l'époque, ces saisines n'avaient rien d'accablant : de 1958 à 1975, le Conseil constitutionnel connut soixante saisines, soit entre trois et quatre par an en moyenne... Cette solution parut élégante à tous égards. Le président Coty s'en trouva bien, qui siégea jusqu'à sa mort, en 1962, au Conseil constitutionnel. En revanche, le président Auriol refusa de siéger après 1960, manifestant son opposition à la pratique des institutions de la Ve République voulue par le général de Gaulle. Les décennies ont passé, et la situation d'origine s'est transformée. En premier lieu, la condition matérielle des anciens présidents de la République s'est améliorée au fil des présidences. Leur donner une rémunération complémentaire comme membre du Conseil constitutionnel ne paraît plus nécessaire, contrairement à ce qui était le cas en 1958. Mais c'est au regard du Conseil constitutionnel lui-même que la présence à vie des anciens présidents s'avère comme une aberration institutionnelle. » Par ailleurs, l’on se demande pourquoi, dans ce contexte dit de « cherté de la vie » sur fond de crise économique mondiale, le Constituant choisit d’augmenter, en plus du nombre des députés, de celui des sénateurs, celui des membres du Conseil Constitutionnel? En résumé, il ne s’agit que d’une esquisse simplement descriptive, superficielle certes, mais qui se veut de poser le débat. Il y a eu plus de questions que de réponses sans doute, mais, c’est, semble-t-il, l’essence même de la matière qui le commande. Il existe de nombreuses autres interrogations en suspens, non évoquées ici, mais qui ne manqueront pas de l’être ultérieurement, il faut le souhaiter, par des voix plus autorisées. En attendant, si elle est promulguée, ce sera cette version qui sera désormais notre Constitution. Cette série frénétique de révision fait penser malheureusement ( ? ) à cette boutade de Jacques BAINVILLE pour qui, « Les systèmes, comme les constitutions, sont les jouets avec lesquels s'amusent les personnes graves. » Il faut espérer que ce ne soit pas le cas, longtemps, pour le Burkina Faso car nul n’est sûr de sortir ni gagnant ni vivant dans ce jeu.